The Main Features and Some Solutions to the Conflicts Between Factories and Citizens in Rural Areas on Environmental Pollution

文/于建嵘 中国社会科学院农村发展研究所社会问题主任

     近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾，影响经济，制约社会，涉及政治的重大问题。这类事件共同的特征是：地方政府为发展经济引进污染企业，民众因污染受害四处告状得不到处理而采取自救式维权；地方政府以维护社会治安为名动用警力，进而发生警民冲突，维权民众被以妨害公务罪或扰乱社会秩序罪判刑。

     第一，地方政府为了发展经济，无视国家有关环境法规，许可污染企业在当地落户。这些污染企业在建立之初大都未经严格的环境影响评价审查，相关手续违法。前些年主要是东部发达地区以建化学工业园区的形式进行这类招商引资活动，造成了严重污染，引发了多起群体性事件。其中最有名的是浙东阳江画水事件。浙江省东阳市画水镇本来依山傍水，风景秀丽。可2001年起，地方政府以租赁土地的形式，占用土地约千亩建设竹溪工业园区，引进13家化工、印染和塑料企业。 这些工厂常常排出大量的废气、废水，严重地影响到了周围村民的身体健康。村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访，省环保局及向国家环保总局投诉未果。2005年3月20日起，村民开始在化工园区进区路口搭建了十多个路障和毛竹棚，由村里老人驻守，阻止厂区车辆运送原料和货品出入。4月10日凌晨，政府出动三千工作人员强行拆除农民搭建的占道竹棚，引发万余民众围堵，参与清障行动的工作人员中数十人受到了不同程度的伤害，过程中有69辆车被砸毁，车辆经济损失380余万元。事后8名村民被判刑，东阳市主要负责人受到处分。这起案件是比较有代表性的，但实际上自2003年以来，长三角地区的环境群体性事件数量占全国此类事件的40%左右。

     由于连续发生了多起因工业污染而引发的大规模环境群体性事件，在各方面的压力下，东部发达地区的一些工业园区内污染企业被关停拆除。然而，这些污染企业却被经济相对落后的地区当成宝贝，如东阳事件发生后，江苏、安徽、江西省一些基层政府派人到冲突地画水镇进行招商引资。而浙江永康在大规模整治小冶炼企业时，江苏徐州一小镇却在永康本地媒体大做广告：“欢迎小冶炼企业进行异地投资”。广西一些地方也公开声称承接珠三角的污染产业转移。为引进这些企业，这些地方政府许诺提供各种优惠条件，有些地方为了回避国家对土地的管制政策，采取“以租代征”的办法非法占用农民的土地；有些地方根本不考虑国家的环保政策，违法违规建设。国务院有关部门2006年在对新开工项目清理督查情况中表明，9097个项目中，有1194个项目在环评审批管理方面存在问题，其中1074个项目未办理任何环评手续就开工建设。

     之所以这些企业敢明目张胆地无视国家的法律，是因为获得了地方政府的支持。但同时，这种污染产业从东部向中西部转移，从城市向农村转移的另一个重要推动力与对中西部资源开采有关。山西大同“灵丘县银龙贵金属有限责任公司”是一个由浙江商人投资兴建的利用当地资源进行铅锌银为主要产品的污染企业，其生产时释放出的浓烈刺鼻、令人窒息的烟雾严重地影响到了所在的东驼水村村民身体健康。2006年5月25日，当300多村民要求该企业停止生产时发生冲突，导致村民一死六伤。这样污染严重的企业之所以能建成并生产，关键的原因是由于它是国家级贫困县山西省大同市灵丘县招商引资企业。表面上看，这个企业不仅给当地带来了近千万元的投资，而且给当地村民一些就业机会，但它对村民的危害是长远的。

     第二， 企业严重污染，村民投诉控告，环保部门或者不管，或者处罚措施不到位。2005年因环境污染上访的案件68.972万起，是1995年的11倍。2006年和2007年大约也是70万件左右。从上访的主体来看，整村或几个村联合上访的占多数，这说明环境污染影响的是附近全体居民的利益，特别是那些通过空气或水污染的企业，它们对居民的危害更具有地域的普遍性。但同样，这种情况也容易使村民团结组织起来。控告的对象主要是厂矿企业，而随着地方政府包庇或推卸责任，地方政府或主管官员的不作为和“恶”作为也在民众控告之列。

     从控告的问题来看，工业生产特别是化工工业生产造成的问题居多,资源性开发造成的问题在近年来有上升的趋势。例如，控告水资源污染的较多，也容易引起重视；空气污染由于取证困难而很难引起重视。从控告的区域来看，城区和近郊地区的较多，近年来远郊所发生的事件也逐渐增加。从处理的结果来看，有关城市公共安全的事件一般会引起各方的重视，处理得也较有力度，而对于农村地区，特别是因资源性开采产生的污染事件，有关部门重视不够，多数以罚款了事，并不实际解决问题。上述东阳事件就是村民长期上访控告没有获得处理而引发的。其它许多案件也大体如此。

     其三，民众自救式维权，政府出警维护企业利益，引发警民冲突。由于地方政府对民众控告的问题或视而不见，或处罚力度不够，这使得无力制止污染，同时又无力迁居的民众只得自救，奋起维权。民众最直接的自救维权手段就是堵塞污染企业的进出路口，或者直接扣押污染企业的物品等，而政府一般都会以维护社会公共秩序为由，出动警力对付维权民众，最后引发警民冲突。广西中泰富公司是以生产新闻纸及纸类制品的独资企业，坐落在梧州市岑溪市波塘镇新廉村水头垌组。从2003年起，水头垌组的村民曾多次向有关部门反映该企业在生产过程中造成了当地环境污染问题，岑溪市环保局和梧州市环保局也多次下文对该企业进行处罚，并对群众信访事件处理意见单上明确告之信访人，对“中泰富”做出的处理意见是：“对广西岑溪中泰富纸业有限公司波塘纸厂制浆车间发出停产的通知（即在未办理建设项目立项和获得批准之前，不得以调试的名义进行生产）。”2006年9月，梧州市环保局专门对中泰富纸业的环境污染问题发文，并做出处罚处理，要求“关闭该企业”。但这些处罚处理基本上没有得到落实。2007年1月10日上午9时许，一百多村民聚集到中泰公司，用木头、石块设置障碍物，堵塞该公司的大门，要求整治该公司环境污染等问题。该公司向110报警，波塘派出所民警接警后赶赴现场进行拍照，引发村民不满和围攻。民警即向村民喷射催泪瓦斯，致使冲突升级，民警被打伤，处警车辆被砸烂，后岑溪市公安局调集了其他警察赶来才平息了事态。

     上述这些事件都表明，目前所发生的环境污染群体性事件，冲突的主体主要是政府、污染企业和受污染的民众。在这三个主体中，政府的态度和所起到的作用是关键性的。事实上，政府特别是地方政府有什么样的环境理念，政府如何对待民众的环境诉求，如何处置民众自救维权行为，关系到事件的发生和发展。在这方面，中央政府及其领导人由于充分认识到了环境污染对社会经济和政治发展的重大影响，所以提出了科学发展观，也制定了许多相关法律和法规，规定了许多严格的考评措施。但是，中央的这些观念和措施，并没有真正成为地方政府的行为。从现在的情况来看，有些地方政府不仅不能按照国家的法律和政策维护好群众的利益，反而成为污染企业的帮凶，动不动利用手中掌握的公权力，动用警力对奋起维权的民众进行镇压，直接与民众发生冲突，最终导致维权的民众受到各种处罚。但从根源来看，政府职能缺位或错位才应对环境污染冲突及发生的后果承担责任。因此，如何改变目前政府，特别是地方政府的环境政策，是预防和制止发生环境污染冲突的关键所在。

     当然，这并非说民众在环境维权方面所采取的措施和方法不需要改进。《中华人民共和国环境影响评价法》第21条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。法律的这种规定实际上为民众参加环境影响评价提供了依据。但问题是，这些论证会或听证会都是由地方公权部门才能组织和召开的。他们是否组织或是否让与项目相关的民众充分发表意见，是需要作硬性规定的。不仅如此，对于那些违反国家法律有关规定的项目，因污染对民众造成了实际性损害的项目，应赋予民众有自救的权利。现在许多人指责民众维权不理智，影响到了社会稳定和谐。如在中泰富案件中，法院的判决书上有这样一段话可算经典：“在此，劝告各上诉人应以稳定大局为重，坚守法治信念，用合法途径来维护自己的合法权益和解决矛盾纷争，共同为构建和谐社会做出努力”。可问题是，当村民们用合法途径不能维护自己的合法权益和解决矛盾纷争时，他们还会坚守法治信念吗？亦即，在目前地方政府不能满足农民环保诉求的情况下，地方政府动用警力进行镇压才应承担因此而产生的后果。