编写/谢剑 李发生
世界银行发布

机构安排、管理流程及利益相关者的分析 中央机构

　　在中国，土地为国家所有，政府是国有土地使用权的主体。由国土资源部代表国务院依据法律和国务院的规定行使中央政府统一管理土地的职权。除了国土资源部以外，还有其他一些部委也就土地问题的有关方面不同程度地参与土地管理。主要有：（1）环境保护部：负责环境污染防治的监督管理；制定水体、大气、土壤、固体废物等污染防治管理制度并组织实施；（2）国家发展和改革委员会：参与编制生态建设、环境保护规划，协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作；（3）住房和城乡建设部：负责国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批和监督实施，参与土地利用总体规划纲要的审查，拟订住房和城乡建设的科技发展规划和经济政策。会同或配合有关部门组织拟订房地产市场监管政策并监督执行，指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作，提出房地产业的行业发展规划和产业政策。

利益相关方及各自的角色

　　污染土地再开发利用过程中，利益相关者包括直接利益相关者和间接利益相关者。直接利益相关群体主要包括以下几种：当地政府、社区居民、企业和开发商。间接利益相关群体包括：金融机构（银行等）、研究机构、仲裁或诉讼机构、媒体、社会公众、后代、生态保护组织、非政府组织等。各直接利益相关方之间的利益与责任关系见图5-3。以当地政府和开发商的关系为例，棕地往往位于城市中心地带，占据着商业价值较高的黄金地段。中国虽没有对污染土地的开发做出详细规定，但是国家积极引导对废弃地的开发，提倡土地资源的集约利用，这一宏观政策降低了开发商的投资风险。污染土地的开发也为社会创造了新的就业机会，激发社区活力，减少了污染土地对居民健康的威胁，有利于构建和谐稳定的社会。因此污染土地的开发对区域及城市社会经济发展和居民生活具有重大意义。

　　然而，开发污染土地必须达到环境保护部门规定的污染治理标准，这样不仅成本高、耗时长，而且还要承担开发后污染物滞存可能带来的各种风险。开发商一方面想通过污染土地的开发获取丰厚的利润，另一方面又担心污染土地带来的风险。政府作为公共资产的管理者，为了有效利用土地资源，可以采取优惠措施吸引开发商开发利用污染土地。这些优惠措施如何制定，如何明确和合理地分配清理与补偿的责任，也是政府、土地整治和开发方以及居民共同关注的问题。

中国修复技术及其市场

　　中国目前应用比较成熟的修复技术是以挖掘后异位处理处置为主，包括填埋和水泥窑共处置技术等。多种原位修复技术尚处于研究开发阶段。

　　中国目前已开展的修复与再开发试点与示范场地尚为数不多（见表6-1），已开展的场地修复工作大多是在充分借鉴国外相关经验的基础上，国内有关机构联合国外环保公司和科研机构共同完成。已开展的场地修复类型已基本涵盖了目前已知的主要类型，如化工场地、采矿业和冶金业场地、石油污染场地、农药类场地和电子废弃物场地等。除了比较成熟的异位处理处置技术外，还有相当一部分修复技术与设备在研究开发之中，如生物修复技术和气相抽提技术等，特别是一些原位的修复技术，都还处于试验和试点示范阶段。国内先行开展试验与示范项目的城市有北京、上海、重庆、浙江、江苏和沈阳等。

工业搬迁及土地污染

　　为了改善环境和调整产业结构，北京市政府从20世纪80年代开始对城市中心地带工业企业实施关闭或搬迁。显然，城市发展需要大量的土地供应，以满足公共设施、居住和商业用地需要，这样工业场地的修复和重新开发就显得极为必要。2001—2005年间，北京搬迁了142家工厂，置换出878万平方米土地可供重新利用。另一项统计数据表明，有300多家工厂被搬迁出城市中心地带，空出900多万平方米土地。其中，包括2005年开始搬迁的首钢和2006年开始搬迁的北京焦化厂。

地方法规建设

　　2004年宋家庄事件发生后，北京市颁布了一系列的地方法规文件，并采取了一系列的措施（见专栏2）。迄今为止，北京已初步建立起对工业搬迁遗留场地环境评价和管理的相关法规框架。其中，《场地环境评价导则》（2007年1月）和《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》（2007年7月）具有非常重要的意义。

　　《场地环境评价导则》目的是识别场地潜在的污染，根据现状或将来的土地利用要求进行风险评价，确定场地修复要求并推荐修复方法，为土地将来的利用决策提供基础。该导则还规定了分阶段进行场地环境评价的步骤（因篇幅所限，具体步骤此处省略）。

清理与修复工作

　　2007年以来，北京市有50多个污染场地开展了环境评价工作，包括炼钢、焦化、化工、染色、纺织、汽车和杀虫剂厂。评价结果表明，部分场地受到污染，如果不进行土壤修复就无法达到规划用途所要求的环境标准。其中部分场地污染严重，污染深度达地下20多米。目前，有若干场所已经得到清理，并采用异位修复技术对污染土壤进行了处置。这些技术，如阻隔填埋及水泥窑焚烧共处置技术，都已得到多次应用，如北京市第三化工厂、北京红狮涂料厂、北京轮胎厂和北京染料厂。共清除了数十万立方米的污染土壤。

修复案例

　　北京红狮涂料厂场地清理。该场地20世纪50年代建有杀虫剂厂，80年代转为涂料厂。评价结果表明该地主要的污染物为“六六六”和滴滴涕，污染土壤总计达到14万立方米。土地拍卖时招标文件明确要求，中标人必须根据北京市环保局制定的污染土壤处置方案，制定相关方案并实施，避免土壤二次污染。最后，开发商花了几千万元人民币清理了所有的污染土壤，采用水泥窑焚烧固化技术进行了处置。整个修复过程都是在北京市环保局的监督下实施的。处置完成后，北京市环保局在验收中进行了场地监测并记录在案。随后，该块土地才得到进一步开发。

　　这个修复案例表明，环保部门的全过程介入，保证了场地清理的实施和风险的控制；当然，北京的优势在于地价较高，修复费用可通过土地转让金补足。只要具备这个条件，同时确保场地评价及时进行，过程透明，那么，这种做法就是可行的。

建议和结论

法律体系

　　分析指出，中国在污染土地防治以及污染土地再开发方面的法律法规尚不完善。有关土壤污染防治规范仅散见于一般性的环境保护法规中，且规定笼统，这使得利益相关方之间难以明确法律责任和义务。因此，需要一部土壤污染防治专门法来明确土地污染和修复中的责任和义务，以便对所有利益相关方提供清晰准确的指导。

资金筹措机制

　　污染土地修复治理费用很高，资金问题成为很多污染地块再开发的主要障碍。一种包括激励机制和基金制度在内的合理的资金机制，对于污染土地的修复和再开发至关重要。一些财政手段，包括环境税收、清理补贴、贷款、担保和市场许可等，对于建立一套行之有效的管理体系都是十分必要的。中国不论在中央还是地方，目前还没有像超级基金和棕地修复基金这样专门用于修复治理污染场地的基金计划。对于已知责任的污染场地，尚且没有明确用于治理的资金渠道；对于未明确责任的污染场地，更没有专门的配套资金用于这些污染场地的修复和综合整治，资金机制亟待完善。 “污染者付费”原则在实践中应该加以深入研究，可从美国超级基金法案到污染土地法案的转变中汲取经验教训，以便开发出一套合理的可操作的污染土地管理体系。

标准以及技术指南

　　尽管国家发布了一些临时的标准和指南，有的地方政府也出台了一些地方规定，相关政府部门和研究机构一直在使用或参考不同国家关于污染土壤健康风险评价的标准和方法，但是缺乏统一的标准，这在客观上却导致了评价结论的不一致与不可比性，还使得法律法规体系的发展变得复杂化。中国需要加速与土地污染预防和处理相关的国家标准和技术指南的官方批准、发布与实施进程。同时，还应该鼓励地方政府依据地方的情况发布更为严格的标准。

清理技术

　　污染土地修复技术方面，目前符合中国实际的程序标准，且技术可行、费用成本效益好的清理修复技术显得不足或仍在摸索之中。中国城市发展中由于土地的紧缺，要求有效的土壤修复需在短时间内完成，因此对修复技术选择的要求很高。但是，先进而有效的实用技术匮乏无疑是污染土地再开发中的重要障碍。因为，根据每个场地的未来土地利用方式及其具体的环境条件来量身制定每个特定场地的修复目标，选择适宜的修复技术，制定相应的修复工作方案非常必要。

　　污染场地的规划、修复和再开发的成功实施需要多部门之间、多群体之间、多学科之间甚至跨领域之间的通力合作。中国在国家和地方两个层面上都是通过土地利用规划和城市规划两个体系调配城市用地，但由于管理体制的原因，土地总体利用规划与城市规划是分开的。目前，两个政府部门在这方面的职责划分尚不明确，这导致了污染土地修复和再开发中的混乱局面和管理困难。环境主管部门（包括环境主管部门之下的各分支机构）在城乡污染土地的预防和控制方面的职责规定并不十分具体。土地利用规划（决定土地的使用）和污染土地管理（明确修复标准和要求）之间的关系尚不十分清晰。所以，需要政府加强统筹和协调，在场地调查、制定土地规划到修复标准制定等问题上加强部门间的协调与合作，应涵盖场地调查、评价、土地产权转让、设计与实施、修复标准、完工验收和重新利用整个流程。政策法规制定也应当通盘考虑污染土地开发的全部周期。

公众参与意识

　　污染场地的环境修复和再开发关系到百姓的健康及切身利益。但是中国公众目前对这种风险的意识仍较薄弱。目前，很多城市都只注意本地经济的发展和关注城市土地出让中的利润，而忽略了工业和城市发展带来的污染及其导致的健康问题和环境安全问题。污染土地再开发项目的投资者和当地居民对土壤污染带来的风险认识不足，并缺乏足够的方法和资源来调查和参与相关事务。因此，信息应该尽量公开化，以提高公众意识并促进其参与污染土地管理。

能力建设需求

　　尽管中国也在努力研发自主知识产权的设施设备，但总体上来讲，目前尚以逐步引进和消化吸收国外经验为主。因此，中国急需加大投入，配备相关的先进软硬件技术设施和装备，加大人才引进、培养和培训力度，切实提高污染土地的环境监管能力。

国际经验

　　在设定修复目标方面，发达国家有着沉痛的教训，美国超级基金计划就是一个很好的例子。在为数不多的场地上花费了太多的资金和努力，这使得社会付出了高昂的代价。在荷兰，原来的环境法也是要求所有污染土壤都要清洁到既定的环境质量目标，但实践证明这种体系可操作性很差，而且耗资十分巨大。

　　国外的经验指出，建立一个适当的考虑未来土地利用和场地特点的土壤修复目标更为有效。这种体系被称之为“基于风险的管理”，因为要求达到的修复目标取决于污染场地带给社会和环境的风险水平。这种修复体系通常比彻底的修复工作量要小，而且会显著地节约修复费用。

　　目前，中国在污染场地面积大数量多，而修复资金有限的现实情况下，场地修复的优先次序成为重要问题。一些发达国家实行污染土地风险等级评估和国家优先场地名单，对污染土地进行风险等级划分，从而确定修复的优先次序。场地经过污染调查与评估，在保证人体健康、环境安全的前提下，修复基金将被分配给社会和环境危害最严重的场地。中国应建立结合本国污染土地的实际情况建立类似的污染土地风险评估等级系统。