中国污染土地再开发面临的环境问题

污染土地的历史根源及程度

　　中国的城市和农村都面临着十分严峻的土地污染问题。自20世纪50年代以来，随着中国工业化和现代化进程的开始，中国城市中逐渐出现了大量被工商业污染的土地（在西方文献中又称为棕地），其具体数量目前在中国还没有全面的统计数据。

　　中国棕地的产生可以追溯到50多年前“大跃进”时期（甚至新中国建国前的更早时期）一些高污染工业企业的建设。当时，大多数工厂建在城市的周边地区。如今，这些生产历史悠久、工艺设备相对落后的国营老企业，经营管理粗放，环保设施缺少或很不完善，土地污染状况十分严重。有些场地污染物浓度非常高，有的超过有关监管标准的数百倍甚至更高，污染深度甚至达到地下十几米，有些有机污染物还以非水相液体的形式在地下土层中大量聚集，成为新的污染源，有些污染物甚至迁移至地下水并扩散导致更大范围的污染。

污染土地类型

　　按照主要污染物的类型来划分，中国城市工业污染土地大致可以分为以下几类：（1）重金属污染场地。主要来自钢铁冶炼企业、尾矿以及化工行业固体废弃物的堆存场，代表性的污染物包括砷、铅、镉、铬等;（2）持续性有机污染物(POPs)污染场地。中国曾经生产和广泛使用过的杀虫剂类POPs主要有滴滴涕、六氯苯、氯丹及灭蚁灵等，有些农药尽管已经禁用多年，但土壤中仍有残留。中国目前农药类POPs场地较多。此外，还有其它POPs污染场地，如含多氯联苯（PCBs）的电力设备的封存和拆解场地等;（3）以有机污染为主的石油、化工、焦化等污染场地。污染物以有机溶剂类，如苯系物、卤代烃为代表。也常复合有其它污染物，如重金属等;（4）电子废弃物污染场地等。粗放式的电子废弃物处置会对人群健康构成威胁。这类场地污染物以重金属和POPs(主要是溴代阻燃剂和二恶英类剧毒物质)为主要污染特征。

城市发展压力和对污染土地问题的关注

　　由于土壤污染具有滞后性，而且过去在土壤污染物的识别和监测中也存在诸多困难，这都使得土地污染问题在过去受到关注较少。工业企业搬迁遗留遗弃场地是近年来中国城市化进程加速的产物。污染企业搬迁在各大中城市得到了大力实施，如海河流域的北京和天津、东北老工业基地、长江三角洲和珠江三角洲（见表2-1）。

中国污染场地修复与控制的开端

　　近年来在快速城市化和污染土地再开发过程中，发生了一些严重的土地污染事件（见专栏1）。其中有些事件经过媒体报道，引起了公众的关注(北京市宋家庄地铁工程施工工人中毒事件)。 “宋家庄事件”发生后，原国家环保总局2004年发出通知，要求各地环保部门切实做好企业搬迁过程中的环境污染防治工作，一旦发现土壤污染问题，要及时报告总局并尽快制定污染控制实施方案。

　　2004年上海开始筹备2010年世博会后，专门成立了土壤修复中心，对世博会规划区域内的原工业用地污染土壤进行处理处置。到目前为止，中国已成功完成了多个场地的土壤修复工作，如北京化工三厂、红狮涂料厂、北京焦化厂（南区）、北京染料厂等。这些案例为中国污染土地的修复和再开发提供了宝贵的技术和管理经验。同时，在老污染场地的修复与再开发的过程中，工业标志物受到保护并得到重新利用。例如，上海南市发电厂的主厂房被成功转化为上海世博会的一个展馆。另外，北京市采纳了2007年北京市“两会”期间50余位市人大代表和政协委员提出的意见和建议，决定暂停对焦化厂的拆除，向全球公开征集工业遗产保护与开发利用规划方案。

　　目前，污染土地修复和再开发对于政府、企业所有人、开发商及本地社区来说，都是一个重要的挑战。因此，污染场地的监督与管理已逐渐成为环境主管部门一个非常重要的职责。

　　在中国，行之有效的针对污染土地管理的制度和法规，目前尚在逐步建立和完善过程中，仍有一些问题需要解决。开发适合中国实际、费用效益好的修复技术仍然处于起步阶段。2008年，环境保护部强调了中国目前土壤环境及其管理面临的严峻形势并指出：（1）中国部分地区土壤污染严重，其中以工业企业搬迁遗留遗弃场地为主；（2）土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；（3）由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素；（4）土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；（5）土壤环境监督管理体系不健全，全社会土壤污染防治的意识不强；（6）风险和“暴露”成为亟待解决的重要问题。

　　污染土地需要进行清理的原因很多，如减少对居民健康的威胁，改善环境，为城市发展提供新的可利用的土地。然而，不像美国超级基金场地那样被修复之后并不用于开发从事其他经济活动，在中国，由于土地资源紧缺，很难找到适于开发利用的新土地。因此，大量棕地面临再开发，其中一个重要问题就是土地清理之后被新的开发商购买和开发后的责任界定。如果场地被证实仍然存在污染或者污染判定的标准变得更加严格，那么，他们未来的职责范围是什么呢？对于棕地的历史污染者和未来开发商来说，责任的问题都必须明确。而责任的界定对于清理后棕地的出让价格和开发都具有重要影响。责任界定不清楚，开发商在对棕地进行大规模投资时就会存有顾虑。

政府计划、目标和行动

　　由于中国很多城市开展的企业搬迁和污染场地修复及再开发带来了环境和发展问题，中央及地方政府对土地污染高度重视，并且已经开始为污染场地的修复及其再开发作出响应。

　　为了调查中国土地污染的现状，自2006年起，原国家环保总局（现环境保护部）和国土资源部联合启动了全国土壤污染状况及其预防措施的调查工作，特别是对农业用地的调查，预算资金达10亿元人民币，计划2010年完成。这次调查的总体目标是：全面、系统、准确掌握全国土壤环境质量总体状况，查明土壤污染类型、范围、程度以及土壤重污染区的空间分布情况，分析污染成因，并提出环境管理措施。此次全国土壤污染状况调查的范围包括除台湾省和港澳地区以外的各省、自治区、直辖市所辖全部陆地国土，调查的重点区域是长三角、珠三角、环渤海地区、东北老工业基地等。目前，全国土壤调查的成果仍在整理和分析过程中。

　　2008年6月，环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，该意见提出了中国土壤污染的重大问题、政府的具体要求、实施方案以及相应的行动措施。提出的行动方案包括：全面完成土壤污染状况调查；初步建立土壤环境监测网络；编制完成国家和地方土壤污染防治规划，初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架。

凤凰山矿山修复后的植树造林现场

　　在地方层面上，一些省级或者市级政府，如上海、北京、重庆、武汉、沈阳和浙江已经在污染场地修复方面采取行动。例如，针对2010年上海世博会会展场馆，上海市发布了相关土壤清理标准，这是中国首次出台此类标准。2007年，北京市环保局发布了《场地环境评价导则》和《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》。重庆市环保局在该市工业用地方面一直贯彻执行地方有关环境保护条例，进而正在起草制定《重庆市污染场地环境监督与管理办法》。浙江省环保局正在制定《土地污染防治与修复管理框架》，目前正在开展风险评估体系和修复技术示范项目。沈阳市环保局、沈阳市规划和国土资源局联合印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》，另外还开展了风险评价和修复技术的示范项目。沈阳市已经全面完成了原沈阳市冶炼厂场地的清理工作。

土地污染管理的政策法规体系

　　目前，中国土地污染防治的法律法规还很不完善。有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中，如《宪法》、《刑法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《城市房地产开发经营管理条例》。

现有法律体系

　　例如《宪法》只是规定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原则。《刑法》则对一些可能造成土壤污染的行为规定了相应的刑事责任。《固体废弃物污染防治法》规定固体废弃物是指一般固体废物、城市垃圾和工业固体废弃物，而并没有具体指出污染土地。《土地管理法》规定，“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。《土地复垦条例》规定“对在生产建设过程中因挖掘、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态”。《固体废弃物污染防治法》第35条规定，“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存和处置的设施、场所采取污染防治措施”，条款还指出了当事人的义务和费用承担方。

　　然而，与污染土地有关的法律法规缺乏系统性和不一致性，并且没有一个专门针对土壤污染的法规。同时现有的法律规定又过于笼统，尚缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。对于土壤污染中具体的控制和预防要求及措施，这些文件的指导作用及约束力还远远不够。制定专门的《土壤污染防治法》已成为当务之急。环保部正在力争将土壤污染防治法的制定工作列入全国人大的立法计划中去。

　　近年来，针对中国污染土地的管理，国家出台了一系列专门的文件及规定：原国家环保总局（现环境保护部）2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》；2008年又发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）。

　　原国家环保总局2004年发出的通知并非强制性的法规，在可操作性方面也还不够具体，但仍然在一定程度上推动了城市工业企业搬迁场地的污染控制和管理。2008年，环境保护部又发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》，要求各有关部门和单位充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性，明确了土壤污染防治的指导思想、基本原则、主要目标及土壤污染防治的重点领域，提出了强化土壤污染防治工作的措施。该文件把“建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系”作为突出土壤污染防治的重点领域之一。然而，考虑到土地污染对中国发展的重要影响，这些文件尚且不能发挥一部真正的土壤污染防治法的规制作用。

技术标准

　　土壤污染控制的技术标准同样是土地污染防治标准体系完善中不可或缺的组成部分。目前，中国在土壤污染监测监控、环境风险评价及土壤修复技术等方面还没有建立完备的技术指南及标准，一系列暂行管理标准和技术指导方针还在试用或起草的过程中，比如：

　　·《展览会用地土壤环境质量评价标准（上海世博会暂行）》（HJ350—2007）；

　　·监测标准：《土壤环境监测技术规范》（HJ/T 166—2004）、《地下水环境监测技术规范》（HJ/T164－2004）和水利部《水环境监测规范》（SL219－98）；

　　·质量标准：《地下水质量标准》（GB/T14848—93）、《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）、《工业企业土壤环境质量基准》（HJ/T25—1999），尽管后者很少使用。

　　另外，《土壤环境质量标准》的全面修订工作也在紧张进行中，一系列的场地管理标准也正在酝酿出台，包括：《污染场地土壤环境管理暂行办法》（2009）、《污染场地环境监测技术导则》（2010）、《污染场地风险评估技术导则》（2009）和《污染场地土壤修复技术导则》（2009）等，这些标准目前正处于审阅、研讨与修订中。（未完待续）