加强企业和社区的参与

　　尽管政府在促进循环经济发展中发挥主要作用，循环经济的成功实施还需要所有生产企业和消费大众的积极参与。

生产部门的参与

　　循环经济发展的一项中心任务是确保生产企业遵守所有的有关环境和资源利用的要求，在生产过程中充分开展废物减量、再利用和资源化活动，在回收和循环利用消费者废弃的产品中承担更多的责任。为了达到这一目标，政府应当建立一套全面的法规、规章和激励政策，其中包括生产者责任延伸制度。该制度要求生产者在产品使用寿命的末端负责对其进行回收和利用。除了执行严格的排放标准，生产者责任延伸制度可以作为一项主要手段，来推动循环经济目标的实现。

　　在发达国家，生产者责任延伸制度一直是工业部门参与产品的回收和再利用的主要驱动力。它引导生产商和销售商在设计自己的产品时采用一种有助于原材料回收和减少废料产生的方式。在德国，强制性的生产者责任延伸制度建立于1996 年。从那时起，德国已成为世界上废弃物回收和再利用率最高的国家，将近60%的城市废物和40%以上的生产废料分别得到回收和再利用。对某些类型的废物，回收率甚至更高，例如，建筑废物为86%，包装废物为81%，电池为77%，废纸为82%。生产者责任延伸制度在德国的成功实施使其迅速在大多数欧洲国家以及日本、台湾、韩国和加拿大等国家和地区得到推广，其中最常见的形式是押金返还计划（Walls，2006）。

　　根据中国最近通过的《循环经济促进法》的要求，如果激励措施适当，生产者责任延伸可以通过企业和政府之间的合作来实现，甚或仅靠企业自身来完成。目前已经有一些活动正在进行。例如，在电子消费行业，中国电信参加了废旧移动电话的回收计划。应当指出，建立生产者责任延伸制度需要采取多种政策措施，并制定严格的监测计划，以便对该制度的实施效果进行评估。

　　还应注意保护和提升中国的回收产业。目前，中国已经有一个日益庞大的废品回收产业，其中有大约5000多家企业，16万个废品收集中心和近1000万的劳动人员。虽然中国的回收率相当高，但回收行业的很大一部分是由小企业组成的，这些小企业依靠大量的非正规劳动力和废品收集人员，使用过时的和对环境不利的技术运营，并因此造成污染及带来健康和安全问题。它们还很容易受全球市场波动的影响，最近由于全球经济危机而引起的回收业急剧衰退便是证明。使用以生产者责任延伸制度为基础的循环经济机制，可以使收集过程和废品交换市场组织化和规范化，采用较先进的技术和有利于环境的做法，使再利用和循环利用的范围最大化，减少废品收集和工作人员所面临的危害。目前的全球经济危机可能为政府提供了一个对回收行业进行重组和现代化的机会。

消费者和非政府组织

　　虽然保护环境和发展循环经济是政府的首要任务，但要想取得真正进展，还需要消费者的积极参与。消费者是循环经济发展的最终驱动者。为了提高普通消费者的参与，政府可以为公众提高相关意识提供支持，并通过激励机制帮助普通民众投入到废物减量化、再利用和资源化的行动中来。

　　根据中国环境意识项目2007 年所做的全国公众环境意识调查结果，10.2%的被访者将环境污染列为当前中国面临的首要社会问题，9.1%的被访者将其列为第二重要的问题，13.2%的人将其列为第三重要的问题。调查结果进一步显示，66%的人听说过回收，50%的人听说过减少塑料袋的使用，41%的人知道温室气体对环境会造成威胁。这些数字看起来有点鼓舞人心，但实际上调查还发现，大多数人只是被动地接受各种媒体的环境信息，只有极少数会直接或有意识地参与环境保护行动。

　　许多国家通过提供信息和教育措施，提高消费者对循环经济的概念、措施及其潜在效益的认识，呼吁他们提高责任感，以此推动消费者的参与意识。消费者意识还可以通过产品的环境和能效标识和服务的绿色认证来提高。公民对资源管理、废弃物处置的标准和规定等认识的提高，使他们在环境管理和法规实施方面能更好地监督和协助政府。

　　非政府组织在提高公民的公共意识和使越来越多的公民参与循环经济的发展中发挥着重要的作用。根据最近的报告，中国的非政府环保组织在2008年10月达到3539个，比2005年增加了771个。但是，中国的非政府环保组织面临着许多制度上的障碍，如组织能力薄弱、资金有限、彼此之间合作不力以及工作人员缺乏。政府应当向专注于环境和循环经济事务的非政府组织提供有保障的、长期的运营资金，使其发挥更大作用。为了建立一个稳定的资金来源机制，政府可以对某一特定产品的消费或废水排放征税，然后将此项收入存放在一个特别基金中，在竞争的基础上，为非政府组织与循环经济和环境有关的项目提供支持。上世纪90年代以后，类似的制度已经在包括东欧在内的几个国家建立。在加拿大的曼尼托巴省，政府利用汽车轮胎税设立了一个可持续发展创新基金，在竞争的基础上，为合作伙伴、社区发展和环境教育提供资金7。只要这些机制的运作方式是透明的，提供资金以明确的、客观的标准为基础，它将有助于加强与循环经济有关的民间社会组织以及它们的行动。

行业协会和专业网络

　　为了实现循环经济的目标，即迅速提高资源利用效率和大幅减少废弃物的产生，循环经济概念的传播范围需要迅速扩展到单个企业、工业园区和城市之外，以涵盖产品的生产、消费、废弃物再利用和循环利用这一整个生命周期所涉及的行业以及整个经济领域。这就要求建立将多种物料流和能源流连接起来的区域性、涉及整个经济领域的、多层次的专业网络，使有关各方都参与进来。

　　目前，循环经济在中国仍然是一个较新的概念。大多数循环经济促进活动都是由政府发起和领导的，对直接参与者之外的群体的意识提高和宣传还很有限。在企业和消费者层面，较少有工业协会、专业网络、基于社区的团体等组织介入到循环经济的活动中。在为数不多的试点项目中，企业的参与也是有限的。例如，在山东省开展的自愿节能协议试点项目，只有两个企业参与（Hu，2007）。

　　最近对钢铁和有色金属行业循环经济试点项目的一项评估确定了循环经济实施的一些障碍（ 周宏春，2007），其中包括企业和社区对循环经济的认识不足和参与不力。此外，还缺乏一种机制，可以用来促进有关资源节约、减少废物和保护环境等活动的信息交流以及知识和技术的共享。

　　国际经验表明，行业协会可以作为信息和知识共享的网络而发挥重要作用。如，英国政府在气候变化协议计划的执行中，有效地依靠行业协会与需要参与的5000 多家企业和1万多个场所取得了联系。行业协会还代表企业与政府签署自愿的气候变化协议，为企业提供了一种经济有效的参与方式。在欧洲大部分地区，行业协会形成了一个“生态效率机构”网络，作为专业顾问和企业之间的信息交换站和提高可持续能源管理知识水平的一种机制，宣传一些好的经验和做法。最近几年取得的进展证明，这种方法是有效的。

　　在中国，行业协会和专业网络也可以充分介入到促进工业部门和企业参与循环经济的活动之中。它们可以通过收集和分享如能源和原材料使用强度的信息和数据，传播、发现和采用良好的循环经济技术和做法。

　　2007年5月，国务院颁布了《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，其中提出的意见包括：各级人民政府及其部门可以将一部分职能委托或转移给行业协会；在出台涉及行业发展的重大政策措施前，应主动听取和征求有关行业协会的意见和建议；行业协会可以进行行业统计，发布行业信息，根据有关规定开展培训和其他服务。

建议

　　总之，虽然中国政府采取的循环经济举措已经开始朝着正确的方向发展，但如何有效地促进工业部门和消费大众参与到循环经济的实施中来，还有更多的工作要做。以下是建议采取的行动。

　　通过实施生产者责任延伸制度，提高工业部门的守法和参与行为：作为实施生产者责任延伸机制的第一步，政府可以考虑对电池和含有有毒化学品的其他产品以及消费性电子产品（如手机、电视和计算机）实行押金返还计划。这类产品可以分离成它们的组成材料（如塑料、玻璃和有毒金属等）加以回收或安全处置。这项计划鼓励消费者将不再使用的产品退回到指定的回收站，避免它们被作为废物处理。

　　扩大社区和非政府组织的参与：政府应当努力提高所有利益相关者对循环经济的意义和潜在利益的认识。具体行动包括在产品上粘贴环境和能源效率标识，就资源管理、废物处置的标准和法规实施教育及培训计划等。这些活动的目的是鼓励消费者参与到资源节约和废品回收活动中，监督不合理的资源管理和废物处置做法。

　　促进行业协会的介入：开展专题研究以贯彻《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，审视行业协会在循环经济发展中的潜在作用和局限。该项研究需要鉴别政府的哪些职能可以委托或转让给行业协会。行业协会应当可以组织宣传和推广活动，组织循环经济产业链和生态工业园区，管理用于废物收集、拆解、再利用和循环利用活动的特别基金，促进技术转让、信息交流和培训。这项研究还将支持起草相关法律法规，明确行业协会在促进循环经济中的作用。

加强循环经济实施能力建设

　　实现发展循环经济的目标，保证循环经济的有效实施，取决于有关主体——政府、企业和公众是否理解循环经济并具备相应的能力：政府需要有足够的能力制定合理可行的政策并加以执行；企业需要具备创新和应用循环经济知识和技术的能力；公众，作为消费者，需要有能力以对环境友好的方式采取行动，作为政策的倡导者和监督者，需要有能力参与循环经济政策的制定和实施。

　　目前，中国上述有关主体的能力远远低于中国实现其发展循环经济的目标所需要的水平。

政府能力

　　在中国，政府是发展循环经济最重要的主体，因此政府的能力对于实现循环经济发展的目标至关重要。然而，无论是制定还是实施政策，政府目前的能力都是不足的。政府能力不足体现在缺乏足够的政策研究以支持政府制定成熟的政策，许多促进循环经济发展的公共政策不够完善，并且没有得到很好的执行。还有如第二部分提到的，中国一直采用大量的规制或行政手段，而较少采用市场手段和公共参与手段。在许多情况下，规制手段需要更高的成本。而且，在有些情况下，由于监测和监督不力，规制手段并不是很有效。此外，正如一些研究人员指出的那样（秦虎和张建宇，2005），有些政策不可操作，难以执行，如中央政府在全国推进生态工业园区的建设，但地方官员和工业园区管理人员却很少能找到相关的工业园区规划和设计方面的信息。

　　众所周知，中国的环保机构缺乏足够的人员和经费，这是环境执法较为薄弱的原因之一。一项调查显示，2004年，中国的环境监察和管理工作人员总共有5万40人，其中省环保局平均为24人，市环保局平均为32人，县环保局平均为35人（陆新元等，2006）。相对于越来越多需要监测和检查的环境污染现状，工作人员的数量实在太少。对调查的数据分析还显示，负责环境执法的机构缺乏足够的资金和相应的设备，这一点被受访者认为是影响公平和有效执法的最大障碍（陆新元等，2006）。在促进和发展循环经济方面，人员不足的状况更加严重。

企业和社会能力

　　无论是作为生产者还是消费者，企业的能力都是实施循环经济的关键因素。虽然对循环经济的认识近年来有所提高，但大部分企业还没有足够的知识和相关技术实施循环经济。缺乏资金是执行不力的另一个因素。大多数企业采用标准相对低的技术和生产流程、小规模生产以及资源和污染密集型的传统生产方式，如果以循环经济为导向进行业务流程再造，企业可能会因为成本太高而负担不起。

国际经验

　　国际上其他国家的经验可以为中国提供有益的借鉴。例如，在日本，政府与研究机构和企业合作建立生态工业园区，支持对废物处理/再利用和污染控制技术的联合研发。

　　另一条国际经验是必须加强法律和法规建设。美国环保局的执法和守法办公室承担着比中国环保部环境监察局更少的职责，但其工作人员的数量要多得多（有超过3000 名工作人员），其年度预算总额为7.13 亿美元。为了实现环境目标，美国环保局成立了10 个区域办公室，负责监督地方政府和企业，并处理州与州之间的污染纠纷（秦虎和张建宇，2005）。

　　最后，信息公开和环境教育可以使公众和企业了解更多知识，提高认识。所有发达国家的法律都要求企业和政府公开环境信息。在欧洲，《奥胡斯公约》和新的《关于公众获取环境信息的指令》支持信息公开。在美国，有关的法律和政策，如《清洁水法》、《资源保护和恢复法》以及《公众参与政策》都规定了环境信息公开制度（世界银行，2007 年）。这些国家的政府还与民间团体共同合作，宣传环境保护和循环经济方面的知识。

建议

　　为了加强能力，以实施循环经济，实现《循环经济促进法》和其他政府计划中所确立的循环经济发展目标，建议采取以下行动。 　　加强循环经济的培训和教育：中国应加强官员、企业管理者和公众的培训和教育。对于官员，除了循环经济的一般知识，培训还应侧重于政策的制定，其中包括立法、政策手段的运用和规划等内容。

　　加强执法：为了确保循环经济法律和法规的全面实施，中国政府需要划拨更多的预算资金，增加工作人员，加强绩效管理，促进公众参与，以此加强监管和执法机构的能力。

　　促进循环经济技术的研发：中国应当设立一个全国的循环经济技术研发和推广中心，其主要职能包括收集有关循环经济的技术资料；开展技术研发，以减少企业尤其是中小型企业实施循环经济的成本；交流有关循环经济技术和最佳实践的信息等。

明确政府角色，提高治理水平

　　自从上世纪90 年代末中国开始倡导循环经济以来，政府一直在发挥着主导作用。然而，循环经济发展的成功与否最终取决于企业和公众的全力支持和参与。政府必须认识到，更多时候，政府应当是个推动者和执行监督者，而不是实施的主角。除了不断展示强烈的政治意愿外，政府应把重点放在建立法律和政策框架上，为循环经济的发展提供充分的激励措施。政府需要根据经济有效性原则确定政府计划的优先项目，强化治理水平，并通过对各相关方绩效的监测和评估，加强包括政府在内的所有各方的问责。

建立高层领导体制

　　发展循环经济需要政府高层领导作出持续努力，以制定明确的目标；出台实施举措，确保目标的实现；确保政府履行职责。国际经验表明，可持续发展战略和措施如果直接得到高层政府部门如总理办公室的支持，往往会产生更强的影响力。在中国，虽然“十一五”规划强调了循环经济的发展，高层政府官员在讲话中也一再表示支持，但正在蔓延的全球金融危机分散了政府的注意力，循环经济的发展有被忽略的危险。国务院和有关的高层政府机构如国家发展和改革委员会、财政部和省级政府的继续关注，将有助于保持目前循环经济的发展势头，并将国家目标逐步纳入到各部门、省和地方一级的发展计划和措施中。

确保组织的协调性

　　目前，促进循环经济发展的机构安排薄弱且具有临时性（只有发改委专门设有一个处致力于此项工作，其他许多政府机构只是选择性地参与）。由各级政府和不同机构所制定的与循环经济相关（或那些广泛涉及环境和自然资源管理）的政策并不都是协调一致的，有时还互相矛盾。

　　不同政府机构之间责任分工的不明确和协调不力，削弱了循环经济发展战略和规划的有效实施。例如，中央一级有七个政府或准政府机构（包括国家发改委、环境保护部、住房和城乡建设部、商务部、科技部、全国爱国卫生运动委员会和中华全国供销合作总社）共同分担固体废物的回收和再利用职责（循环经济政策研究小组，2007），但由于缺乏明确的责任分工，这些机构之间的部分职责重叠，同时有些职责又无部门承担。这就要求必须更明确地界定和分配不同机构的职责以及更好地协调各机构之间的关系。

加强政府项目的问责

　　建立有力的问责机制，对于确保循环经济的成功实施、明确认识执行中的问题和失误并采取相应的措施是非常重要的。问责机制已被证明是成功实施可持续发展战略和政府战略举措的一个关键因素（ Swanson andPintr，2006）。问责机制的具体内容包括：设立明确的目标；确定相关的绩效指标；为逐步实现目标进行职责分工；系统地跟踪和报告绩效状况；使相关机构和个人承担责任。

　　公共财政领域往往强调问责机制，要对财政开支进行跟踪，并将结果在财务报告中显示出来。在实施循环经济过程中，责任性需要达到与此相似的水平，要把问责范围扩大到非财务的绩效标准，如减少污染和提高资源利用效率的目标。有越来越多的实例说明如何做到这一点。例如，美国的俄勒冈州制定了俄勒冈标杆——一种用以报告政府开支和政策制定情况的总体目标体系，用来告知政府开支和决策情况（俄勒冈发展委员会，2006）。这些目标伴随着一系列高水平的、注重结果的指标，涵盖了社会经济和环境等各个领域的优先事项。这些指标要定期向政府和公众报告，以确保关于总体进展和绩效的信息透明和清晰。加拿大的阿尔伯塔省也建立了类似的体系(Barg et al. ，2006)。

　　在有些情况下，如果已经为实施可持续发展建立了强有力的问责制度，那么，重要的一点就是，不能仅仅把实现可持续发展成果的责任赋予行业，还要将责任赋予中央部委，特别是规划和财政部门。一些新的方法，如基于成果的预算，可以有助于根据具体的绩效目标和成果来分配资源（曼尼托巴财政委员会秘书处，2006）。

采用权变方法

　　政策通常是为了在一定条件下实施而设计的，当这些条件发生变化时，执行政策的结果也会随之变化。同样，循环经济政策在现实世界不断变化的情况下也不总是有效的，需要采用权变方法。这种方法对中国来讲其实并不陌生：邓小平体现中国转型期特点的名言“摸着石头过河”的本质即在于此。采用权变方法意味着：在循环经济政策的设计和实施中要明确认识到不确定因素；系统地监测进展情况；建立内在学习和调整机制，以在掌握新的情况或现行政策不能够令人满意时做出反应。

　　权变式的政策制定认识到，达到预期目标需要经常调整政策。例如中国为减少污染而推出的豪华汽车税，由于对空气质量的实际影响很小，而后对这项政策进行了修改，并于2009年1月1日推出新的制度，以燃油税的增加取代养路费。虽然只是对燃油税的调整，但通过密切关注经济和环境效益以及迅速壮大的私家车主群体对该政策的反应，可以测试权变性政策在现实中的实施效果。

　　在循环经济政策机制中允许具有灵活性和适应性，意味着经常需要在政策执行中进行修正。当由于外部力量的作用，循环经济政策存在失效的风险时，政府可能需要进行干预。例如，2008年由于全球经济危机导致了商品价格崩盘，并随之带来回收业的压力。在这种情况下，就应当对早期的政策措施进行调整，以确保中国的回收业可以生存下去。

建议

　　中国经济朝着循环经济转变是一项紧迫的任务。为了成功施行循环经济，中国政府在选择重点领域和设计政策机制上要非常慎重。因此，我们建议政府考虑采取以下行动。

　　将政府的角色确实从执行者转变为推动者和监督者：尽管国有企业对生产的主导地位依然重要，但已不是经济的最大组成部分。循环经济的成功执行，需要民营企业和社会的参与。虽然实施循环经济需要增加投资，但政府需要将其角色从直接干预生产过程转变为为了更广泛的经济活动搭设舞台。政府最重要的角色是变革的促进者，制定适当的目标和激励措施、强制实施循环经济的要求，而不是直接实施的主角和投资者。

　　保持高层领导：尽管许多循环经济的执行措施由职能部门和地方政府承担，但全面的领导责任应当保留在一个中央政府机构如国务院（或通过发改委或财政部）。高层领导的政治支持对采取和实施发展循环经济的措施是必不可少的。

　　提高组织的协调性：如果政府部门之间互相矛盾，循环经济的实施必将困难。因此，需要进一步加强政府部门之间（包括中央和省一级）有关政策和信息的协调一致性。

　　强化政府责任：必须通过监测和评估、信息公开、公众参与和监督等方式，使政府对循环经济在公共部门和国有企业的实施负责。如果循环经济的要求和标准仅仅在民营企业中推进而并不应用在政府部门和国有企业，这将难以令人信服。

　　采用权变的政策制定方法：考虑到任务的复杂性和失败的潜在后果，政府需要采用权变的方法来促进循环经济，也就是中国已故领导人邓小平所说的“摸着石头过河”。这要求政府建立信息反馈途径，密切地、经常性地监测循环经济计划的实施情况，公开确定和讨论问题，给予足够的灵活性来修改实施机制。

结论

　　中国正处于环境保护的十字路口，寻找有效的方式来应对严重的环境和自然资源管理问题是非常必要的。随着中国成为“世界工厂”，原材料和能源的需求量大大增加，导致自然资源消耗处于不可持续的水平，污染排放大大超过了环境的承受能力。污染削减量没能达到国家预定目标，并造成巨大的污染损失，这表明需要一种新的、更加有效的发展模式。

　　循环经济已成为中国可持续发展战略的一个核心要素。它通过为原材料和能源利用效率的提高提供系统的、切实可行的解决办法，达到改善环境质量和资源保护的目的。尽管在实施循环经济的初期会增加一些投入，但如果充分认识到外部环境效益，许多循环经济解决方案在经济上还是可行的。一个有效的循环经济体系能够产生双重效益：减少原材料的消耗并降低污染。

　　尽管循环经济的许多活动还处于试点阶段，现有的立法、政策和试点项目证明了其具有真正改变现状的潜力。为了使循环经济发挥在解决资源和污染问题方面的潜力，循环经济方法应当扩大到中国经济更广泛的领域，并得到更加有效的公共政策和经济手段的支持。

　　循环经济措施的设计需要一方面考虑到克服政策和市场失灵，另一方面要合理利用市场机制和规制手段。尽管各级政府还在继续发挥主要作用，但政府需要能够明确区分，什么时候需要通过加强规制来介入，什么时候通过支持基于市场的方案会更加有效并且成本更低。虽然中国政府在促进和发展循环经济中发挥着关键作用，但鉴于民营企业和消费者在中国经济发展中的影响越来越大，政府的作用应当转变为推动者和监督者，而不是直接的实施主角。