原材料消耗的不断增加和资源利用效率低下的结果，造成每年产生大量的废弃物。举例来说，中国2006 年的废水排放总量和化学需氧量(COD)排放分别上升到537亿吨和1430万吨，与2005年相比分别增长了2.4%和1%。同年，工业固体废物排放量是15亿吨，比2005年增长了13.1%。二氧化硫、烟尘和工业粉尘排放量分别达2590万吨、1080万吨和810万吨（二氧化硫排放量是国家标准所允许的1200 万吨的两倍还要多）。而另一方面，由于投资不足，“三废”处理的水平却很一般。例如，2006 年只有56%的城市生活污水和54%的固体废弃物经过处理（国家发改委，2007）。

　　经济的快速增长（很大程度上归功于资源密集型商品的生产和出口）以及对自然资源越来越多的开发利用，使自然环境受到严重污染。根据2006年环境状况公报（国家环保总局，2007），2006年在实际监测的745个水质断面中，28%为劣V类水质。这意味着，对这些水源的任何利用都是不安全的。主要城市饮用水源的30%不符合三级水环境质量标准，这些水源即便经过处理也不适合人类饮用。县级以上城市中，46%的空气质量达不到国家所要求的城市地区空气质量二级标准。严重的空气和水污染带来高额的环境和健康损害成本。据官方估计，2004 年环境污染的经济成本大约为5120亿元人民币，相当于国内生产总值的3.05%（国家环保总局和国家统计局，2006）。资源利用的低效和严重的环境污染在今天的代价都是非常昂贵的，已经开始削弱中国的可持续发展能力。

　　管理制度和政策的缺位和失灵是造成环境和资源利用问题的一个主要原因。众所周知，自由经济下的市场失灵（未能在生产和消费决策中使外部成本内部化）会造成环境污染和资源破坏的结果。但是，从广义上讲，市场失灵也是由管理制度失灵造成的，其结果导致了资源生产率低下和严重的环境污染。即便在经济持续增长和经济结构转变的情况下，中国仍然需要解决管理制度和政策失灵问题。经济增长本身不会自然而然地产生一个更可持续的经济体系。政策失灵的一个明显实例就是污水排放费过低，不能反映下游的成本。低排污费导致了废水的过量产生，并且不经处理排放到水体，对下游社区造成极其不利的环境影响（如水污染、水资源短缺和公共健康等问题）。低排污费也意味着污染者没有动力去投资建设昂贵的水处理设施。另外，排污费征收率低以及对过量排放缺乏监测和制裁的事实，进一步加剧了制度的失灵。其他例子还包括对农村地区主要面源污染源农用化学品（化肥和杀虫剂）的生产和消费进行补贴等。实行管理制度和政策体系改革以纠正这些失灵是当务之急，值得政府予以高度重视。

寻求新的可持续发展模式

　　基于对中国资源利用和环境问题导致不可持续发展的担心，要求寻求一种可替代的发展模式。上世纪90年代后期，中国开始接受循环经济的概念并加以推广。以实现经济增长的同时避免资源利用的增加和环境退化为目的，循环经济作为一种经济增长模式，通过减量化、再利用和资源化原则（3R原则），提高原材料使用效率，大幅减少单位产出的资源投入和污染排放。循环经济注重经济和环境之间的全过程循环。它以传统生态工业为基础，通过促进工业生产过程和生态系统的重组，使一个生产厂家的废弃物变为另一个生产厂家的原料（Frosch和 Gallopouios, 1989）。“循环经济”一词最早出现在20 世纪80 年代（Pearce 和Turner，1990），当时用来描述一个封闭的经济和环境之间相互作用的体系。

　　在德国和日本，对循环经济的解释建立在根据3R原则对废物进行管理的基础上。循环经济的基本设想是将目前生产材料的线性流程（资源→产品→废物）转变成循环使用过程（资源→产品→再生资源）。应当承认，循环经济方法常常需要前期资金投入，并要求企业（无论国有还是民营企业）增加成本。这点不难理解，如果某一项回收活动对企业自身带来直接利益，那么这种方法早就会付诸实践。实际上，单纯从企业的角度来讲，许多最经济和有利可图的回收做法已经被“仔细挑选”过了。中国拥有世界上最大的回收产业之一，尤其是在电子废物、工业固体废物、废纸和塑料行业。广义的循环经济的经济学论证是，如果比较一项循环经济措施的投入与效益，效益应大于投入成本。由于循环经济的很多益处由广大公众或社会获得（例如，减少废弃物的产生和污染，减轻对环境的影响），而实施成本由企业和（或者）消费者承担，因此，实施循环经济一般需要政府介入，制定相应的激励措施。在中国，循环经济的概念是作为一种新的经济和工业发展模式被政府接受的。这种模式可以提高资源利用效率和促进环境保护。中国的“十一五”规划将循环经济描述为“根据减量化、再利用、资源化原则将经济发展与资源保护结合起来的一种发展方式。”它提出了一个闭合的包括资源开发、生产、消费、废物的产生和回收在内的循环体系。《循环经济促进法》将循环经济界定为“在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。” 如果将3R原则应用于一项产品的整个生命周期，可以大大减少经济活动对环境的有害影响。

正在进行的促进循环经济的活动

　　由于认识到充分的和全面的循环经济体系不可能自行发展，而需要政府的鼓励和增加投资，从本世纪初开始，中国政府推出了一系列计划促进循环经济的发展。这些计划以国务院2005年发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》为指导。该意见确定了建立法律、政策和制度体系以发展循环经济的目标。

　　立法。要促进循环经济，适当的法律和法规是必不可少的。有鉴于此，中国政府做出了重大努力，以建立一个支持性的法律和监管框架。2005-2007年，中国政府开展了起草《中国循环经济促进法》的研究工作。这项研究评估了中国现有的有关资源保护和废物管理的法律和法规，分析了国际上的做法和经验，以及各种可供选择的方案，希望通过完善目前的法律制度，来促进循环经济的发展。《循环经济促进法》于2008年8月由全国人民代表大会常务委员会通过，2009年1月1日起实施。这部法律在发展中国家中即使不是第一部也是最早出台的之一。它反映了中国政府对未来经济实现更加可持续发展的承诺和决心。

　　政策。中国目前的资源利用低效和严重的环境污染证明，现行的政策对加强环境和自然资源管理是不够的。中国政府开展了许多研究来确定加强政策框架的优先项目，并提出促进循环经济的建议。例如，环境保护部开展的循环经济政策研究包括：（1）水泥和造纸业生态效益的提高；（2）电子废物的回收、再利用和无害化处置；（3）地区和工业园区循环经济的发展。一些研究结果已反映在《循环经济促进法》和最近的相关政策制定中。

　　试点项目。2005年，中国政府在7个主要工业部门启动了第一批循环经济试点项目，有42个重点企业、4个废物回收和再利用领域、13个工业园区以及10个省或市参加了这一项目。2007年，第二批试点项目启动，包括了更多的部门和地区。截止2008年底，大部分试点项目仍在进行，越来越多的企业、工业园区、城市和省份表示有兴趣参加。

　　监测和评估指标。为了强化地方官员和企业管理者的责任，2007 年，中国政府提出了一套试用的循环经济评价指标体系。该体系有两个层次的指标：针对工业园区层次的指标和更宏观层次的指标。每个层次包括四类指标：资源产出指标（每单位资源消耗所产生的国内生产总值数量）；资源消耗指标（每单位产品的产出或国内生产总值所消耗的资源）；资源综合利用指标；废物排放指标。

　　最近的一些循环经济项目已经采用了这些指标。对于第二轮循环经济试点项目，所有参与者（企业、工业园区和城市）要求根据这个指标体系，确定自己在2010 年和2012 年的循环经济发展目标，并监测和报告其进展情况。

仍需做出进一步努力

　　虽然上述举措方向正确，初步成果也令人鼓舞，但发展循环经济是一项非常艰巨的任务。经济的快速增长使中国目前面临的一个主要挑战是：尽管中国已经开始推动循环经济，但整体的资源消耗还在继续增加，提高资源利用效率并没有抵消资源需求量的增长所带来的后果。即使越来越多地采用了3R 原则，净资源利用的总额还在继续增长。令人困惑的是，在某些方面，回收水平近年来甚至有所下降。例如，世界钢回收率的平均水平在2004年是42.3%，而中国却从2000年的23.49%下降到2004年的20.1%（吴宗鑫，2006）。发展循环经济面临着许多挑战。在地方一级，政府往往在权衡效益和成本后，再决定是否予以实施。例如，2006年在循环经济试点城市之一的苏州市进行的地方政府官员循环经济意识的调查发现（李，2008），虽然大多数受访者强烈支持和认同循环经济对可持续发展的重要性，但还是有约1/3的受访者不确定国家是否应该尽一切努力发展循环经济，1/3的受访者认为不能接受循环经济，除非它能产生除环境和社会等外在效益之外的直接经济效益。总之，鉴于循环经济的目标是改变经济增长模式，合理提高资源利用效率，大幅减少污染物的排放，因此，政府的参与和有效的制度安排是必要的。根据世界银行技援项目的研究成果和来自正在进行的政府项目的经验教训，以下四个方面需要特别注意：利用综合的政策手段提高循环经济政策的有效性和效率；促进企业和社区的参与；加强实施循环经济的能力建设；明确政府角色和提高治理水平。

　　以下几节分别讨论这几个方面。

完善法规和政策体系，更多地利用市场手段

　　从国际上的案例和中国自身的经验可以看出，政府可采用广泛的法律、政策和管理手段来推进循环经济。重要的是，政府需要综合平衡地采用这些手段以达到最大效果。同样重要的是，政府需要认识到，其主要作用是制定规则、建立奖励机制和提供监督，由企业和民间团体自行负责实施自己的循环经济计划。

　　建立明确和可有力实施的循环经济法律法规体系

　　就立法措施而言，《循环经济促进法》是最重要的法律手段，并且，中国是最早将循环经济上升为国策的国家之一。但是，除了《循环经济促进法》，中国政府还需要建立一个完整的法律和政策体系，以支持循环经济的发展，加强法律之间的协调，确保循环经济的各项原则反映在更广泛的立法和政策手段中，其中包括对影响资源消耗和污染的激励或者限制体系进行规制的手段。《循环经济促进法》要求建立一系列有关回收、再利用和废物减量的规章和标准。例如，强制回收包装材料和产品的管理办法；节约能源、水和原材料的标准；回收和再利用的标准；需要禁止或逐步淘汰的落后技术、设备、材料和产品的清单；禁止在电子产品中使用有毒物质等。另外，还应该制定可以鼓励企业自行改变行为方式的经济政策，而不是单纯依靠行政措施。

　　完善政策体系和综合使用各种政策手段

　　在中国，创造有利于循环经济发展的环境，取决于是否有效地采纳了多种政策手段，为提高资源利用效率和减少废物的排放提供了强有力的激励措施。实现这一目标，政府需要建立一个行政管理和市场手段有效结合的综合政策体系，并增加直接投资。中国政府在环境和自然资源的管理上倾向于依靠行政法规（即命令和控制手段，如规则、定额、标准和禁令等），但市场机制的重要性也逐渐得到认可。这种新手段体现在政府促进循环经济发展的官方文件中，如2005年“国务院关于发展循环经济的若干意见”和“十一五”规划。综合的行政和市场机制已经被一些国家如德国和日本成功使用。这两个国家是系统性地实施循环经济政策的先驱。从上世纪70 年代起，日本的硫排放税在减少排放和大幅提高环境质量上起了重要作用。在污染物可以测量和核实、收费可以相应调整的情况下，使用污染税是有效的，尤其适用于工业源的点源污染。对于非点源污染，对造成污染的产品进行征税，如对机动车以重量为基础收税，在引导消费者选择无害于环境的行为上也是非常有效的。

　　使用正确的价格和协调一致的经济政策

　　市场失灵和对资源及其外部效益价值认定的不足有很大关系。2009 年世界银行对中国水资源短缺的最近一项研究显示：中国许多地区低水平的水价和污水排放费助长了普遍的水资源短缺和污染问题。当排污费定价太低时，人们会选择交排污费，而不会减少污染，无论由此带来的社会成本有多高。

　　具体应当提高多少排污费取决于工业和技术可得性。因为把排污费定得“太高”就像以前定得“太低”一样容易，但不一定能达到预期的效果，因此应当采用仔细监测和反应灵敏的方式来改变排污费。“正确”的排污费水平应当是既能使污染者有动力去减少污染，又不至于使企业因为收费太高而歇业。

　　在某些情况下，即使是确定适当的费用，如果它变成“锁定价格”，随着时间推移，因为消费价格总水平的上升，其影响将会减弱。例如，中国的供水价格过去常常只是确定在某一个特定水平上，不随着经济增长或其他物品的价格上涨而改变。这样，随着时间推移，水价的作用会下降，进而导致水资源浪费和过度使用，也就不足为怪了。

　　市场失灵现象在一些工业部门的环境管理和资源利用（如水的抽取、废物收集和回收）中广泛存在。由于缺乏激励甚或激励机制扭曲，难怪限制污染排放的行政措施不是很有效，国家的废水处理和回收利用率也没有达到预期目标。

　　除了合理的定价和激励措施外，还应当全面审查现有的政策及其对资源利用和环境污染的影响。例如，对化肥工业的能源补贴人为地降低了化肥价格，助长了化肥的过度使用。中国的石油补贴不仅导致过低的燃料利用效率和对矿物燃料的过度消耗，也妨碍了节油技术的使用和发展。重新调整这些政策，不仅可以为可持续发展提供资源，还可以减少污染。理论上对任何自然资源及其加工的“完全成本定价”包括相应环境损害成本在内的所有实际成本。例如，过去许多年里，中国煤炭价格的设定一直低于实际的生产成本，并没有包括任何生产或消费煤炭所造成的环境损害的费用。结果煤炭因为非常“便宜”而成为首选能源，尽管如果包括所有与生产和利用有关的费用，煤炭实际上是非常昂贵的。当煤炭价格开始上升，更全面地反映它们的社会成本，消费者便开始减少使用，并更高效地使用剩余的供应。同样的情况发生在水资源领域，尤其是灌溉用水：低价格导致了水资源的过度和低效利用以及需求的不断上升。

　　只有政策协调一致，实施循环经济法律和政策所带来的积极效益才不会因为那些通过人为压低价格而不鼓励资源保护和回收利用的其他政策而失去意义。

　　引入新的基于市场的手段

　　除了价格和税收，另一套值得考虑的减少污染排放的市场手段是总量控制和交易机制。与传统的规制相比，这种机制体现了市场手段的潜在效率。在总量控制和交易制度下，政府设定一个总的排放目标并确定交易规则，而排放配额可以在排污者之间进行买卖。排污者因此可以选择最省钱的方法以满足配额要求，包括自身减少污染或者从别处购买配额。这样，市场将采用最符合成本效益原则的解决方案，实现排放总量的控制。总量控制和交易制度实施的行政成本通常较低。美国的1990 年清洁空气法允许在全国开展SO2 排放交易，在以经济有效的的方式减少酸雨方面发挥了重要作用。幸运的是，中国已经开始在一些行业引入排污交易制度。例如，国家环境保护部和地方环保局在上海的一些企业开展水污染排放许可证交易试点以及在中国北方的一些发电厂开展SO2 排放许可证交易试点工作。

　　中国最近对促进循环经济发展的一些市场手段进行的一项模拟研究结果表明，平衡的经济政策组合可以显著地提高资源利用效率、减少污染物的排放，同时还能提高政府收入。例如，对矿物能源征收20%的税（以从名义上反映气候变化的影响）将减少8.9%的煤炭消耗、10.2%的石油消耗，而对国内生产总值的影响仅为0.1%。这样，中国经济的总体能源利用效率将提高10%，同时将增加约1250 亿元人民币的税收。（循环经济政策研究项目组，2007）

　　经济有效的行动计划

　　循环经济发展的成功取决于制定和实施经济有效的政策和计划。近年来，不同的政府部门承诺对循环经济发展提供财政支持。例如，2005年，国家发改委承诺对循环经济发展的主要项目投入11.2 亿人民币，其中包括生态工业园区的投资、对科学研究和技术研发的财政支持、对发展相关行业如废物回收和废水处理的补贴或有关知识的宣传。2008年，为降低全球金融危机的影响，中央增加1000 亿人民币的投资，其中25亿用于节约能源和循环经济发展项目。此外，科技部承诺在第11 个五年计划的前三年投入40亿元人民币，用于循环经济发展的科学技术研发。即便如此，这些投资还远远低于整个循环经济发展所需要的投入。未来需要中央和地方政府以及工业企业增加更多的投资。

　　虽然对循环经济的投资因为其带来的外部效益，在经济上是可行的，但投资的具体效益有所不同，资金的来源相对于巨额的投资需求也非常有限。为了调动更多资源用于循环经济的发展，确保投资效益的最大化，在循环经济活动的设计和实施过程中，需要更加注意经济有效性。一个成功的循环经济项目应当在分析了其相较于传统做法的经济利益/成本的基础上才能实施。

　　建议

　　根据《循环经济促进法》所提供的机遇，中国政府需要考虑通过采取以下行动，重新调整目前促进循环经济发展的各种政策手段。

　　保证法律法规的协调一致性：政府需要采取措施，确保《循环经济促进法》的各项原则被认真地结合到国家和地方的法律法规及行政管理体系和措施中。如果需要，应当对这些法律法规体系和措施进行认真的审查和修改，确保它们的目标和《循环经济促进法》中有关提高资源利用效率和减少污染的要求相一致。

　　完善政策体系，加强市场手段的运用：政府应改变过度依赖命令和控制措施的做法，扩大市场手段的试点项目和实施，如排放权交易、押金返还制度、环境税和资源费等。这些手段可以针对具体情况精心设计，以纠正市场失灵。

　　调整资源价格，以反映其稀缺价值：政府需要确保资源的价格和税收更加全面反映资源的稀缺价值以及生产和消费活动对环境的外部影响（如上面提到的煤炭和水资源案例）。这样做将鼓励生产者和消费者最大限度地利用资源。尽管中国对矿产、能源和水资源的价格和税收在最近做了调整，但真正做到合理定价还需要做更多的工作。排污费虽然也作了调整，但仍远远低于污染所带来的社会成本。

　　在决策中加强对成本效益的分析：中国有很大的潜力采用全面的成本/效益分析，以反映循环经济措施的经济效益，这种效益在标准的财务分析中有时会被忽略。在分析中明确纳入循环经济的环境外部效益和对资源保护的好处，可以显示循环经济的经济效益，有利于使其更容易让决策者和公众接受。